di Giampiero Griffo*
Di recente la Presidente del Consiglio ha illustrato i risultati italiani dell’applicazione del PNRR (Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza). Ma in tale àmbito, va segnalato il mancato rispetto di un impegno assunto a suo tempo dal Governo sul monitoraggio dei finanziamenti in relazione alle varie normative legate ai diritti delle persone con disabilità. Vediamo perché nel presente approfondimento curato da Giampiero Griffo.
Di recente la presidente del Consiglio Meloni ha illustrato i risultati italiani dell’applicazione del PNRR (Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza): 660.000 progetti finanziati, di cui 550.000 conclusi e circa 100.000 ancora da terminare, 416 obiettivi conseguiti, utilizzando 166 miliardi di euro ricevuti dall’Unione Europea. Sembra un bilancio totalmente positivo, tranne per un aspetto che riguarda le persone con disabilità e le loro famiglie. Infatti un impegno assunto dal Governo di monitorare i finanziamenti in relazione alla normativa legata ai diritti delle persone con disabilità non è stato rispettato. Ricordiamo cosa è successo.
Il programma italiano del PNRR prevedeva la definizione di una legge di riforma sul tema della disabilità da cui l’iniziativa dell’allora ministra della disabilità Stefani di presentare al Parlamento un testo legislativo elaborato da un gruppo di lavoro che poi è stato approvato all’unanimità dal Parlamento stesso, divenendo la Legge Delega 227/2021 in materia di disabilità. Parallelamente la stessa ministra Stefani faceva approvare dalla Presidenza del Consiglio, per Decreto del 9 febbraio 2022, la Direttiva alle Amministrazioni titolari di progetti, riforme e misure finanziati dal PNRR [se ne legga ampiamente a suo tempo anche su «Superando», N.d.R.], che prevedeva, per la prima volta in Italia, il monitoraggio dei circa 192 miliardi di euro destinati al nostro Paese, relativamente al rispetto dei diritti delle persone con disabilità riconosciuti dalla legislazione nazionale.
Ricordiamo che nel PNRR elaborato dal Governo Draghi si scriveva, tra le motivazioni, che «per essere efficace, strutturale e in linea con gli obiettivi del Pilastro Europeo dei Diritti Sociali, la ripresa dell’Italia deve dare pari opportunità a tutti i cittadini, soprattutto quelli che non esprimono oggi pienamente il loro potenziale. La persistenza di disuguaglianze di genere, così come l’assenza di pari opportunità a prescindere da provenienza, religione, disabilità, età o orientamento sessuale, non è infatti solo un problema individuale, ma è un ostacolo significativo alla crescita economica».
Per la prima volta in Italia, dunque, si attuava il principio di mainstreaming della disabilità nelle varie politiche, analogamente a quanto hanno previsto le Nazioni Unite con un apposito Ufficio direttamente alle dipendenze del Segretario Generale. L’azione di mainstreaming della disabilità, va ricordato, significa inserire in tutte le politiche generali, che riguardano l’intera popolazione, i diritti delle persone con disabilità nel campo della salute, dell’educazione, del lavoro, dei servizi pubblici e privati, dei trasporti, dell’urbanistica, delle costruzioni, degli appalti pubblici, dello sport, del tempo libero ecc. Questo avrebbe permesso di
° Sensibilizzare le Istituzioni pubbliche sui temi delle loro competenze che non si riducono alle politiche sociali e sanitarie;
° Impegnare le stesse Istituzioni pubbliche e private a spendere soldi nelle politiche per tutti, anche per le persone con disabilità;
° Rimuovere ostacoli, barriere e discriminazioni che impediscono la piena ed efficace partecipazione delle persone con disabilità come cittadini;
° Rivendicare la nostra piena cittadinanza in tutte le sedi.
Ricordiamo anche che nelle sei “Missioni” del PNRR erano previste anche specifiche azioni legate ai diritti delle persone con disabilità.
Infatti, nella Missione 1 si rimuovevano le barriere architettoniche e sensoriali in musei, biblioteche e archivi, per promuovere una cultura dell’accessibilità del patrimonio culturale italiano.
Nella Missione 2 e nella Missione 3 gli interventi per la mobilità, il trasporto pubblico locale e le linee ferroviarie favorivano il miglioramento e l’accessibilità di infrastrutture e servizi per tutti i cittadini.
La Missione 4 prevedeva una specifica attenzione per le persone con disabilità, nell’àmbito degli interventi per ridurre i divari territoriali nella scuola secondaria di secondo grado.
La Missione 5 includeva un investimento straordinario sulle infrastrutture sociali, nonché sui servizi sociali e sanitari di comunità e domiciliari, per migliorare l’autonomia delle persone con disabilità.
Nella Missione 6, infine, il miglioramento dei servizi sanitari sul territorio avrebbe dovuto permettere di rispondere ai bisogni delle persone con disabilità, favorendo un accesso realmente universale alla sanità pubblica.
Nel più generale àmbito sociosanitario, si affiancava una componente di riforma volta alla non autosufficienza, con l’obiettivo primario di offrire risposte ai problemi degli anziani. Tale riforma affrontava in maniera coordinata i diversi bisogni che scaturiscono dalle conseguenze dell’invecchiamento, ai fini di un approccio finalizzato ad offrire le migliori condizioni per mantenere o riguadagnare la massima autonomia possibile in un contesto il più possibile deistituzionalizzato.
La Direttiva aveva affidato all’Osservatorio Nazionale sulla Condizione delle Persone con Disabilità il compito di monitorare l’inclusività del PNRR rispetto ai diritti di queste persone. Il ruolo di organo di monitoraggio attribuito all’Osservatorio risponde infatti all’esigenza di dare impulso – attraverso un approccio massimamente orientato al mainstreaming della disabilità – all’attuazione della Convenzione ONU sui Diritti delle Persone con Disabilità (ratificata dall’Italia con la Legge 18/2009), promuovendo, proteggendo e assicurando alle persone con disabilità il pieno e uguale godimento di tutti i diritti e di tutte le libertà fondamentali.
La Direttiva forniva il quadro delle disposizioni rilevanti di cui tener conto nella progettazione e nella realizzazione degli interventi e delle misure del PNRR; i princìpi-guida da assumere a base delle decisioni operative e di cui verificare il rispetto nel corso dell’esecuzione di progetti, riforme e misure; l’indicazione delle procedure di cui tenere conto per l’assessment [valutazione, N.d.R.] del grado di inclusività che progetti e misure dovevano rispettare e contribuire a incrementare.
La Direttiva stessa faceva inoltre riferimento al quadro normativo nazionale (Legge 104/1992, Legge 68/1999, Leggi sull’accessibilità e la fruibilità di spazi e ambienti, Legge 328/2000, Leggi antidiscriminatorie, clausole per bandi di gara), nonché al quadro di impegni internazionali dell’Italia (la già citata Legge 18/2009 che ha ratificato la Convenzione ONU, Obiettivi di Sviluppo Sostenibile e la conseguente Agenda ONU 2030) ed europei (Pilastro Europeo dei Diritti Sociali, Strategia Europea per i Diritti delle Persone con Disabilità 2021-2030).
Nello specifico la Direttiva aveva individuato quattro princìpi su cui monitorare progetti, riforme e misure e una metodologia di lavoro: Accessibilità, Progettazione universale, Promozione della vita indipendente e Sostegno all’autodeterminazione, Non discriminazione. Tale metodologia era basata sulla partecipazione delle Associazioni alla definizione dei progetti.
Se analizziamo quei quattro princìpi, vediamo come fossero ben definiti e legati alle istanze del mondo associativo:
°Accessibilità: per gli investimenti in materia di cittadinanza digitale e digitalizzazione della Pubblica Amministrazione, in materia di turismo e cultura, in materia di trasporto locale sostenibile e mobilità sostenibile, in materia di potenziamento dell’offerta di servizi di istruzione, in materia di assistenza sanitaria territoriale.
°Progettazione universale: l’uso di metodi e tecniche che agevolino la fruibilità, l’autonomia e la sicurezza degli spazi privati e pubblici da parte delle persone con disabilità, rispettando le sette declinazioni del principio: 1. Equità, 2. Flessibilità, 3. Semplicità e intuitività, 4. Percettibilità delle informazioni, 5. Tolleranza all’errore, 6. Contenimento dello sforzo fisico e 7. Misure e spazi per l’avvicinamento e l’uso.
°Promozione della vita indipendente e il sostegno all’autodeterminazione: per gli investimenti in materia di potenziamento dell’offerta di servizi di istruzione, in materia di politiche sociali e per gli investimenti in materia di assistenza sanitaria territoriale.
°Non discriminazione: per gli interventi in materia di cittadinanza digitale e digitalizzazione della Pubblica Amministrazione, turismo e cultura, trasporto locale sostenibile e mobilità sostenibile, servizi di istruzioni e in materia di assistenza sanitaria territoriale.
Per la consultazione pubblica delle Associazioni delle persone con disabilità, la Direttiva faceva riferimento al principio dell’ordinamento giuridico dell’Unione Europea (articolo 11 del Trattato sull’Unione Europea), secondo cui le Istituzioni diano ai cittadini e alle associazioni rappresentative la possibilità di far conoscere e di scambiare pubblicamente le loro opinioni; e in attuazione di tale principio, facendo anche riferimento alla Direttiva del Ministro della Funzione Pubblica n. 2 del 31 maggio 2017 che ha dettato le Linee Guida cui le Pubbliche Amministrazioni devono conformarsi al fine di garantire che i processi di coinvolgimento diretti ad assicurare la maggiore partecipazione dei cittadini alle decisioni pubbliche siano inclusivi, trasparenti ed efficaci.
Nella attuazione del PNRR, le Amministrazioni titolari dovevano quindi garantire forme adeguate di consultazione delle Associazioni rappresentative delle persone con disabilità e il monitoraggio dell’inclusività dello stesso PNRR sui diritti delle persone con disabilità obbligava ogni Amministrazione responsabile dell’attuazione di una riforma o di una categoria di investimenti, a predisporre, in materia di inclusione e disabilità, due distinte Relazioni da sottoporre all’Osservatorio:
1) la Relazione Previsionale, da predisporre ex ante;
2) la Relazione Conclusiva, da predisporre ex post.
Tali Relazioni vengono sottoposte all’Osservatorio per una valutazione: la Direttiva stabilisce infatti che «ogni Amministrazione responsabile dell’attuazione del Piano avrà cura di illustrare all’Osservatorio, e in relazione a ciascuna Riforma o categoria di investimenti, i risultati previsti e conseguiti in materia di inclusione e disabilità». Dal canto suo, il Ministro per le Disabilità «potrà fornire alle Amministrazioni responsabili dell’attuazione di una Riforma o di una categoria di investimenti, eventuali e specifiche osservazioni».
Finché chi scrive è stato coordinatore del Comitato Tecnico-Scientifico dell’Osservatorio Nazionale sulla Condizione delle Persone con Disabilità, vi era un apposito Gruppo di Lavoro nominato nel 2022 che aveva appunto avuto il compito di applicare la Direttiva di cui si parla.
Come riportato nella specifica relazione all’Ufficio della ministra Stefani, a partire dalla metà di giugno 2022, dopo un seminario nazionale in cui vennero illustrati gli obiettivi della Direttiva a tutte le Amministrazioni centrali dello Stato competenti, nonché le modalità di svolgimento dell’attività di monitoraggio attribuita all’Osservatorio Nazionale (31 maggio 2022), sono stati organizzati 25 incontri bilaterali con ciascuna Amministrazione fra quelle titolari di interventi previsti nel PNRR, allo scopo di supportare l’Osservatorio nella predetta attività.
Obiettivo di tali incontri era stato quello di entrare nel dettaglio dei singoli interventi delle Amministrazioni titolari, esaminandoli caso per caso e condividendo le modalità di sensibilizzazione dei soggetti attuatori sui princìpi della Direttiva, nonché identificando possibili modalità di rafforzamento dell’azione di monitoraggio dei progetti. In tali occasioni era stato rilevato un approccio collaborativo da parte di tutte le Amministrazioni nell’individuazione di soluzioni utili a favorire l’inclusività delle persone con disabilità anche negli interventi in fase di realizzazione, sebbene con apporti dimensionalmente differenti, considerando le diverse peculiarità strutturali e i differenti obiettivi perseguiti. Per favorire inoltre la conoscenza delle legislazioni da rispettare, sul sito web dell’Osservatorio era stato pubblicato l’elenco delle norme di riferimento.
Alla data del report (8 febbraio 2023) erano pervenute le relazionali previsionali da parte di 14 Amministrazioni su 21, per un totale di 93 interventi monitorati. Complessivamente, gli interventi monitorati avevano prefigurato un impatto soprattutto in termini di accessibilità (74%) e di non discriminazione (73%); il 51% degli interventi, poi, intercettava il tema della progettazione universale, mentre il 41% la promozione della vita indipendente e il sostegno all’autodeterminazione. Si segnalava, invece, che solamente il 10% degli interventi aveva previsto o avrebbe previsto le consultazioni pubbliche delle Associazioni delle persone con disabilità.
Ebbene, oggi non c’è traccia di questo tipo di monitoraggio. La ministra per le Disabilità Locatelli ha ritenuto – violando una Direttiva della Presidenza del Consiglio – di non continuare questo monitoraggio e lo stesso Osservatorio da lei nominato non ha sollevato alcuna obiezione rispetto all’obbligo di legge previsto per le sue competenze. Così non sono stati raccolti e analizzati i report conclusivi delle Amministrazioni finanziate.
Ricordo che la definizione di persona con disabilità, fatta propria dal Decreto Legislativo 62/2024, attuativo della Legge Delega 227/2021, recita: «Per persone con disabilità si intendono coloro che presentano durature menomazioni fisiche, mentali, intellettuali o sensoriali che in interazione con barriere di diversa natura possono ostacolare la loro piena ed effettiva partecipazione nella società su base di uguaglianza con gli altri». L’attenzione alle barriere di diversa natura che il monitoraggio del PNRR consentito dalla Direttiva del 9 febbraio 2022 nello stesso tempo la possibilità concreta di rimuovere ostacoli, barriere e discriminazioni era un’opportunità di introdurre in Italia un approccio internazionale importante nell’uso delle risorse, come indicato anche nella Dichiarazione di Amman-Berlino dello scorso anno, sull’inclusione globale della disabilità, rispettando le Regole Standard per le Pari Opportunità delle persone con disabilità, prodotte nel 1993 dalle Nazioni Unite.
Purtroppo sia la ministra Locatelli sia l’Osservatorio Nazionale hanno abbandonato uno strumento importante per la promozione e la tutela dei diritti delle persone con disabilità e delle loro famiglie, non ottemperando ai loro compiti istituzionali.
* Membro del Consiglio Mondiale di DPI (Disabled Peoples’ International). Il presente testo è già stato pubblicato sulla testata «Superando», e viene qui ripreso, con lievi adattamenti al diverso contesto, per gentile concessione.
Ultimo aggiornamento il 3 Giugno 2026 da Simona