di Salvatore Nocera*
Nonostante le tante posizioni critiche, quella Sentenza del Consiglio di Stato sull’assistenza agli alunni/alunne con disabilità comincia a creare seri problemi: infatti, molti Enti Locali hanno cominciato a ridurre il numero di ore di assistenza, altri hanno invitato i genitori a portare a casa i figli se mancano gli assistenti. Su un altro fronte, continua la mobilitazione di comitati, famiglie, docenti e sigle sindacali su quanto fissato dal Decreto Legge 71/2024 per la specializzazione sul sostegno. Salvatore Nocera propone alcune ipotesi di intervento per tentare di uscire dall’impasse.
È ormai stranota la recente Sentenza del Consiglio di Stato n. 7089/2024 che ha dichiarato inesistente il diritto degli studenti con disabilità all’assistenza per l’autonomia e la comunicazione, ritenuta dallo stesso Consiglio di Stato come un semplice interesse legittimo, cioè un diritto condizionato dalla disponibilità delle risorse di bilancio degli Enti Locali e del contributo statale. Tale assistenza, ricordiamo, dev’essere erogata dagli Enti Locali e dallo Stato in base all’articolo 13, comma 3 della Legge 104/1992, al Decreto Legislativo 112/1998 e all’articolo 3 e seguenti del Decreto Legislativo 66/2017, integrato dal Decreto Legislativo 96/2019.
È altrettanto stranota la reazione contraria del mondo della scuola e della disabilità, a partire dalle dichiarazioni di Vincenzo Falabella, a nome delle quaranta Associazioni Nazionali e Federazioni Regionali aderenti alla FISH (Federazione Italiana per il Superamento dell’Handicap); ad essa hanno fatto seguito numerose prese di posizione critiche di altri dirigenti ed esperti di tante Associazioni.
Pure per contrastare gli effetti della Sentenza e degli articoli 6 e 7 del Decreto Legge 71/2024, sulla specializzazione del sostegno, si è costituito spontaneamente un Coordinamento di Collettivi di Docenti di Sostegno Specializzati che, insieme a comitati, famiglie, docenti dei corsi di specializzazione e sigle sindacali, ha già indetto due manifestazioni sotto il Ministero dell’Istruzione e del Merito e delle assemblee con alcune centinaia di presenti, in rappresentanza di moltissimi altri docenti e famiglie.
Però, nonostante queste reazioni, nelle scuole cominciano a crearsi seri problemi: infatti, molti Enti Locali hanno cominciato da subito a ridurre il numero di ore di assistenza, altri hanno invitato i genitori a portare a casa i loro figli quando manca la presenza degli assistenti.
A questi gravissimi problemi, si aggiungono quelli derivanti dai citati articoli 6 e 7 del Decreto Legge 71/2024, convertito nella Legge 106/2024, in seguito ai quali il Ministero ha inserito nelle Graduatorie Provinciali per le Supplenze (GPS) i docenti supplenti non ancora specializzati e quelli con specializzazione conseguita all’estero e non ancora convalidata. Tale inserimento è “con riserva”, dovuta al fatto che i primi conseguano successivamente la specializzazione e che i secondi si vedano successivamente convalidato il proprio titolo. E tuttavia, mentre la specializzazione di tali docenti avverrà successivamente, questo inserimento opera da subito uno sconvolgimento nelle graduatorie. Si tratta infatti di oltre 10.000 docenti che, inseriti nelle graduatorie senza avere la specializzazione, scalzano con i loro punteggi quanti, già specializzati, scendono in graduatoria di decine e molto spesso di centinaia di posti. Ciò determina appunto uno sconvolgimento nella continuità didattica dei supplenti di sostegno, che il Ministro aveva assicurato con l’articolo 8 dello stesso Decreto Legge 71/2024, ma che è stata rinviata al prossimo anno. Pertanto, oltre alla tradizionale assenza dei docenti di sostegno all’inizio dell’anno scolastico, adesso si avrà pure un ritardo nell’assegnazione dei supplenti con e senza specializzazione.
Di fronte a questo vero e proprio disastro, cosa possono fare le famiglie per tutelare il diritto allo studio dei loro figli? Tale diritto è stato affermato da numerosissime sentenze dei TAR e dei Tribunali Civili, ultima delle quali quella del Tribunale Civile di Ancona n. 501 dell’8 marzo scorso, ma in modo ancora più vincolante, è stato affermato e ribadito con costante giurisprudenza dalla Corte Costituzionale, con vari pronunciamenti emessi prima e dopo il Decreto Legislativo 66/2017, sull’interpretazione del quale il Consiglio di Stato fonda il proprio diniego di tale diritto; in quel Decreto, infatti, si dice espressamente che l’assistenza verrà erogata «nei limiti della disponibilità di bilancio».
Ecco dunque la sfilza di Sentenze della Corte Costituzionale che stabiliscono il diritto costituzionalmente garantito, indipendentemente dai problemi di bilancio: n. 232 del 2018, n. 258 del 2017, n. 192 del 2017, n. 110 del 2017, n. 275 del 2016 e n. 215 del 1987, tutte citate nella Sentenza 83/2019. Quest’ultima, a proposito del finanziamento dell’assistenza scolastica da parte degli Enti Locali e dello Stato, e a seguito del trasferimento di tale competenza dalle Province alle Regioni, ha affermato quanto segue: «Tale riassegnazione, nell’ambito del processo di riorganizzazione, è priva di qualsiasi automatismo e comporta scelte in ordine alle modalità, all’entità e ai tempi, fermo restando che l’assistenza alle persone con disabilità costituisce un nucleo incomprimibile di un diritto fondamentale e deve essere integralmente finanziata [grassetto nostro nella citazione, N.d.R.]» (precedenti citati: Sentenze n. 137 del 2018, n. 205 del 2016 e n. 84 del 2018).
Se dunque tale è la costante giurisprudenza dei Tribunali e della Corte Costituzionale, mi permetto di indicare alcune ipotesi di intervento che le famiglie e i docenti specializzati debbono prima sottoporre al vaglio degli avvocati di loro fiducia o dei sindacati e delle associazioni, che ovviamente possono rigettare o migliorare:
1. Se una scuola impone ai genitori di riprendersi i figli nelle ore in cui mancano gli assistenti, essi possono inviare una diffida al Dirigente Scolastico e per conoscenza al proprio Ufficio Scolastico Regionale e al Ministero, con la quale dichiarino che impugneranno tale provvedimento avanti ai TAR per violazione dell’articolo 12, comma 4 della Legge 104/1992, secondo il quale «nessuna disabilità può essere causa di esclusione dalla frequenza scolastica», minacciando in seguito di riservarsi di agire penalmente per interruzione di un pubblico servizio.
- Possono altresì presentare ricorsoal Tribunale Civile per discriminazione ai sensi della Legge67/2006 (Misure per la tutela giudiziaria delle persone con disabilità vittime di discriminazioni).
- Se invece la scuola si limita a ridurreil numero delle ore di assistenza indicate nel PEI (Piano Educativo Individualizzato), possono impugnare questa riduzione, motivata esclusivamente dalla scarsità di risorse finanziarie; in questo caso, però, il ricorso andrebbe proposto contro l’Ente Locale e la Regioneche hanno ridotto i finanziamenti, riducendo di conseguenza il numero delle ore di assistenza alle singole scuole. Tutta la giurisprudenza costituzionale li sosterrebbe in tale causa.
- Quanto ai docenti scalzatidai nuovi ingressi dei supplenti in base agli articoli 6 e 7 del Decreto Legge 71/2024, essi potrebbero difendere il precedente posto nelle graduatorie, impugnandole sulla base di alcuni motivi:
a)avendo tali docenti dei contenziosi giurisdizionali in corso, l’inserimento “con riserva” non potrebbe essere disposto con decreto o legge, ma solo dal giudice che cura la causa e su richiesta dell’interessato;
b) la norma dell’articolo 7 del Decreto 71/2024 prevede una transazione ai sensi dell’articolo 1965 del Codice Civile, tra tali docenti e il Ministero, in quanto si prevede che, se i docenti rinunciano al contenzioso, il Ministero stesso li farà specializzare con soli 30 CFU (Crediti Formativi Universitari), con una fortissima riduzione della qualità della formazione, dovuta alla metà degli studi affrontati dai docenti regolarmente specializzati e da loro scalzati. Ora l’articolo 1966 del Codice Civile prevede che per transigere su un diritto occorre la titolarità del diritto sul quale si transige e che in mancanza di ciò la transazione è nulla. Ma il Ministero dell’Istruzione e del Merito è titolare del diritto alla qualità dell’inclusione? Ne dubito;
c) per quanto concerne i docenti al centro dell’articolo 6 del Decreto 71/2024, i supplenti scalzati potrebbero impugnare la graduatoria in cui sono danneggiati, sollevando la questione di legittimità costituzionale relativa al Decreto stesso, che ha previsto un provvedimento di urgenza circa l’affidamento all’INDIRE (Istituto Nazionale Documentazione, Innovazione, Ricerca Educativa) della specializzazione con soli 30 Crediti Formativi Universitari, senza preventiva selezione; però, con l’emendamento 7 bis presentato dallo stesso Governo in sede di conversione del Decreto, è stata rinviata ad almeno cinque mesi la ristrutturazione e la disponibilità di tale Ente istituzionalmente non predisposto a svolgere la specializzazione dei docenti per il sostegno. Pertanto l’atto giuridico, inizialmente legittimato solo dall’urgenza, ha perduto tale requisito e quindi la fonte normativa su cui si fonda l’Ordinanza Ministeriale 88/2024 sulle supplenze, in questa parte sarebbe illegittima. - Resta pure l’ipotesiche, a seguito di altro ricorso al Consiglio di Stato, si susciti l’Adunanza Generale di tale Corte, che adotti un’interpretazione definitiva, dal momento che la presente Sentenza è in netto contrastocon altre dello stesso Consiglio di Stato. Sembra comunque inusuale che la decisione di quest’ultimo sia in contrasto con la costante giurisprudenza della Corte Costituzionale, né può dirsi che tale giurisprudenza sia anteriore all’emanazione del citato Decreto Legislativo 66/2017, perché ciò è smentito dai fatti; ma anche se non vi fossero state altre Sentenze conformi della Corte Costituzionale, dopo l’emanazione del Decreto 66/2017, che contrasta con l’orientamento anteriore della Consulta, sarebbe questo a dover essere considerato incostituzionale e non potrebbe ammettersi che possa invece prevalere sul principio sancito dalla Corte.
- Per altro tutti questi problemi(almeno quelli provocati dall’interpretazione letterale da parte del Consiglio di Stato del Decreto Legislativo 66/2017 e dall’Ordinanza Ministeriale 88/2024 sulle supplenze) verrebbero superati agevolmentese il Governo eliminasse dal Decreto Legislativo 66/2017 le parti riguardanti le limitazioni di risorse a causa delle non disponibilità di bilancio, dal momento che la stessa Ministra per le Disabilità ha chiaramente criticato la sentenza del Consiglio di Stato.
Inoltre, si eviterebbero ulteriori manifestazioni di protesta se il Ministro dell’Istruzione e del Merito accogliesse subito almeno alcune delle richieste dei Collettivi congiunti, contenute nel comunicato condiviso prodotto il 4 settembre scorso (disponibile a questo link), quali ad esempio, tra l’altro, la trasformazione dei posti di sostegno da organico di fatto a organico di diritto e una sospensiva sugli articoli 6 e 7 del Decreto Legge 71/2024. Certo, è paradossale che il Ministro dell’Istruzione e del Merito abbia dichiarato ripetutamente che le norme sui docenti di tali articoli del Decreto Legge siano state emanate proprio per soddisfare le insistenti richieste e il legittimo diritto degli alunni con disabilità ad avere molti più docenti specializzati, rispetto all’attuale presenza di oltre 70.000 docenti di sostegno non specializzati. Le contestazioni delle famiglie contro i citati articoli 6 e 7 sono però dovute proprio alla considerazione che esse vogliono per i loro figli docenti seriamente specializzati con 60 Crediti Formativi Universitari e con specializzazioni serie come quelle realizzate nelle Università italiane. - Penso infineche se il Ministro dell’Istruzione e del Merito facesse propria la Proposta di Legge della FISHsull’istituzione di apposite classi di concorso per il sostegno, tutti i problemi sulla continuità didattica e la stabilizzazione dei docenti di sostegno si ridurrebbero quasi fino a scomparire.
Ritengo pertanto che le Associazioni Nazionali e le loro Federazioni interverranno immediatamente prima del regolare avvio dell’anno scolastico, per ottenere la tutela del “diritto incomprimibile” allo studio degli studenti e delle studentesse con disabilità.
* Il presente testo è già stato pubblicato su «Superando.it», il portale promosso dalla FISH (Federazione Italiana per il Superamento dell’Handicap), e viene qui ripreso, con lievi adattamenti al diverso contesto, per gentile concessione.
Ultimo aggiornamento il 10 Settembre 2024 da Simona